56 – Peut-on débattre en France de l’option Etat fédéral ?

Le débat sur le fédéralisme fut souvent tendu. Ce post analyse l’état du débat entre les options Etat unitaire et Etat fédéral et son évolution dans plusieurs pays. Plusieurs posts classés en démocratie ont évoqué la problématique de l’hypercentralisation française et l’éventualité d’un référendum posant la question du possible passage à un Etat français fédéral (post 53). En France, la logique centralisatrice a étouffé tout débat, à part en 1792 avec l’opposition entre girondins et jacobins et en 1870 avec la Commune de Paris, écrasée dans le sang.

Par définition, un Etat fédéral prend en compte les minorités et les territoires et se caractérise par deux niveaux de gouvernement, à l’échelon de l’Etat fédéral et des Etats fédérés. Il sépare les pouvoirs exécutifs, législatifs et judiciaires, et répartition dans sa Constitution les responsabilités politiques. Les Etats fédérés sont généralement représentés au niveau fédéral dans un Parlement bicaméral, et un arbitrage judiciaire permet de traiter les différends entre Etats. En Allemagne, Autriche ou en Suisse, l’organisation fédérale est solidement acquise, mais presque tous les Etats européens ont débattu ou débattent encore de l’option fédérale comme en Belgique, Espagne, Italie ou Grande Bretagne.

L’évolution vers le fédéralisme d’un Etat centralisé s’étale dans le temps. La solution retenue est toujours spécifique à l’histoire du pays, aux cultures de sa population et à son contexte économique et social. Et sa mise en œuvre est soumise aux aléas des alternances démocratiques. Ceci rend indispensable un débat public approfondi pour que les populations concernées soient bien informées des enjeux et des options possibles et que la transition se fasse sans heurt.

Un référendum national pourrait contourner la difficulté d’initier un débat français sur le sujet quasi tabou de l’option fédérale en impliquant vraiment les citoyens de base. La question posée aux électeurs pourrait être : « Etes-vous favorable à une évolution progressive de l’Etat français vers une organisation fédérale ? ». Comme pour la régionalisation proposée par référendum en 1969 par De Gaulle, une victoire du non n’empêcherait pas le succès ultérieur d’une autre consultation le moment venu.

1 Des organisations fédérales anciennes et très variées

On peut aboutir à un Etat fédéral soit par regroupement négocié d’entités préalablement séparées, comme en Suisse ou aux USA, soit par déconcentration d’un Etat unitaire avec dévolution progressive du pouvoir à des sous-entités géographiques ou culturelles, la situation qui se rencontre maintenant.

Les alliances défensives entre cités grecques ont préfiguré l’Etat fédéral comme alternative pour gouverner plusieurs peuples. Mais elles ont été rapidement écrasées par les empires guerriers qui resteront le modèle dominant avec les monarchies de droit divin pour les Etats-nations. C’est en Suisse, dès 1291, qu’on peut situer la plus ancienne évolution vers une logique de confédération durable avec une alliance défensive de cantons autonomes, puis un Etat avec sa constitution fédérale en 1848. Les provinces unies des Pays-Bas s’étaient constituées en 1579 et sont maintenant une monarchie constitutionnelle.

La première organisation constitutionnelle d’un Etat fédéral moderne a abouti aux USA après la déclaration d’indépendance de 1776 et de longs débats entre les « pères fondateurs ». Ils se sont accordés sur la Constitution fédérale de 1787 qui a connu quelques amendements (un amendement doit être approuvé par les trois quarts des États fédérés). Les américains y sont très attachés car elle garantit des droits individuels aux citoyens américains et les trois pouvoirs (législatif, exécutif et judiciaire) sont bien séparés.

Le Canada, comme les USA, a été marqué par la colonisation anglaise et française au détriment des peuples premiers. Les anglais l’ont emporté en 1763 et en ont fait un dominion avec quatre provinces pour contrer l’aspiration à l’autonomie du Québec essentiellement francophone, alors la plus peuplée et développée des provinces. Le Canada est maintenant une monarchie constitutionnelle symbolique (avec la reine d’Angleterre), et une démocratie parlementaire.

L’aspiration à plus d’indépendance a persisté au Québec : le front de libération du Québec s’est créé en 1970 et aura recours à des attentats. La loi constitutionnelle de 1982 établit le Canada comme un Etat fédéral. Le référendum de 1995 a rejeté à 50,5 % des voix la sécession du Québec. Mais en 2006, le Parlement canadien a adopté une motion reconnaissant que « les Québécois forment une nation au sein d’un Canada uni ».

L’organisation politique fédérale vise à concilier les principes d’unité et de diversité au sein d’un espace partagé. Aux USA, à l’inverse de l’Europe, parler de fédéralisme, c’est évoquer le renforcement des prérogatives de l’Etat Fédéral qui a marqué l’histoire de ce pays. La guerre de sécession a été un épisode dramatique de rejet du principe d’unité, mais depuis l’élection de Trump, la situation se tend : 52% des électeurs de Trump et 41% des électeurs de Biden sont favorables à une sécession par séparation des Etats conservateurs et démocrates. Un des dysfonctionnements du fédéralisme à l’américaine est la disparité de population des 50 Etats fédérés qui ont chacun deux sénateurs. Ainsi 30% de la population, surtout rurale, conservatrice et favorable au parti républicain contrôle 70% du Sénat et le clivage bipartisan accentue l’instabilité du système politique.

Quand un autocrate est au pouvoir, en Russie ou en Chine, l’organisation fédérale perd son sens et son intérêt. Les Etats fédérés russes et les territoires autonomes chinois sont opprimés par le pouvoir central. Même les peuples éloignés du centre subissent la poigne de fer de la verticale du pouvoir, comme les tchétchènes en Russie, les tibétains et les ouïgours en Chine.

2 Avantages et inconvénients du fédéralisme en général

Dans les nombreux pays où le fédéralisme a été débattu et appliqué, les politologues ont évalué les avantages et inconvénients des différents systèmes politiques fédéraliste et unitaire, et ont conclu que les avantages d’un Etat fédéral sont nombreux.

C’est un progrès dans la liberté des citoyens qui peuvent décider de s’installer dans un autre Etat fédéré dont les prestations lui conviennent mieux. Ce droit à la double citoyenneté de l’Etat fédéral et des Etats fédérés est essentiel. Par contraste, changer de citoyenneté en passant d’un Etat européen à un autre ne peut se faire qu’avec l’accord de l’Etat d’accueil, c’est long et aléatoire.

Un Etat fédéral est toujours plus démocratique qu’un Etat unitaire, les électeurs pouvant choisir les dirigeants à plusieurs niveaux, ce qui complète la division classique des pouvoirs entre exécutif, législatif et judiciaire. La capacité citoyenne à avoir une influence sur les décisions politique est plus grande dans les Etats fédérés plus proches d’eux. La stabilité politique est généralement meilleure car l’alternance entre sensibilités politiques ne se produit pas qu’au niveau fédéral.

Il est également plus facile d’expérimenter et d’innover à l’échelle d’un Etat fédéré avant de l’étendre à d’autres en fonction des résultats. Et surtout le risque de l’emprise d’un autocrate nuisible est plus faible car les Etats fédérés constituent un contre-pouvoir. Mais comme le prouve l’Etat fédéral russe, cette protection ne suffit pas si une entité fédérée est dominante et centralisée.

Les expériences de déconcentration ont montré aussi qu’elles réduisent les coûts administratifs et améliorent l’efficacité des institutions, contrairement à l’idée reçue que la déconcentration duplique les structures, parce qu’elle se négocie en maintenant au niveau fédéral ce qui se gère mieux de manière centralisée. La concurrence entre Etats fédérés les oblige aussi à améliorer leur gouvernance. Le coût du pouvoir est plus faible en Australie qu’en Grande Bretagne.

Les inconvénients de l’option fédérale sont peu nombreux. Le processus de décision est plus long quand elles concernent les deux niveaux, fédéral et confédéré. Les disparités économiques et sociales entre Etats fédérés peuvent s’accentuer. Certains peuvent mener des politiques irresponsables par manque de contrôle central et surenchérir dans les avantages fiscaux. Ils peuvent aussi bloquer les actions urgentes et importantes, par exemple en cas de guerre.

Pour que le passage au fédéralisme réussisse, il faut qu’il soit très progressif et longuement préparé par un débat national documenté par les succès et échecs dans les autres pays afin de définir un modèle de transition spécifique au pays concerné. Car il n’y a pas de recette universelle, tout dépend de l’histoire, de la culture et des institutions en place.

3 Une tendance mondiale vers le fédéralisme

Historiquement, ce sont les empires guerriers ou les tyrans qui ont aboli les organisations fédérales comme Hitler l’avait fait en Allemagne. Une des raisons majeures qui pousse au fédéralisme les Etats unitaires est la difficulté à satisfaire les aspirations des peuples et régions réclamant plus d’autonomie comme en Espagne ou les tensions entre peuples comme en Belgique. Les revendications des minorités négligées par le pouvoir central et attachées à leur spécificité de territoire, de langue, de culture ou de religion sont plus facilement gérables dans un Etat fédéral.

Il y a des ajustements dans les répartitions de compétence entre Etat fédéral et Etats fédérés, et parfois comme en Europe la création d’un échelon de pouvoir super étatique, mais je ne vois pas d’exemple significatif de passage du fédéralisme à l’Etat centralisé, alors qu’on constate partout des évolutions plus ou moins avancées pour plus de fédéralisme comme dans nos Etats voisins, Belgique, Espagne, Italie et UK.

C’est le processus belge, démarré en 1970, qui est le plus abouti puisque la Constitution définit maintenant la Belgique comme un Etat fédéral. Cette solution modère les conflits politiques et économiques récurrents entre flamands et wallons. Une des originalités du fédéralisme belge est sa double division : à côté des trois régions, la Belgique comprend trois Communautés linguistiques qui se superposent à ces trois régions : la Communauté flamande, la Communauté française et la Communauté germanophone.

En Espagne, les fédéralistes l’ont emporté sur les centralisateurs lors de la Première République (1873-1874), et la décentralisation politique a été la base principale de sa transition de la monarchie à la démocratie. La Constitution de 1978 dispose que « la Constitution repose sur l’unité indissoluble de la Nation espagnole, patrie commune et indivisible de tous les Espagnols. Elle reconnaît et garantit le droit à l’autonomie des nationalités et régions qui en font partie et la solidarité entre elles ». Des « communautés autonomes » ont été établies, mais ne sont pas des entités constituantes, c’est une situation hybride et ambigüe. La situation espagnole n’est pas encore stabilisée, les autonomistes restent puissants en Catalogne et au Pays Basque. En 2015, le parti socialiste a proposé en vain une réforme constitutionnelle de grande ampleur vers une fédéralisation de l’Espagne.

Pour réduire le coût de l’Etat, à l’initiative du parti 5 étoiles, l’Italie a initié un vaste programme de réformes politiques. Le nombre de parlementaires a été réduit (contrairement à la France où cette réforme est suspendue) et l’évolution constitutionnelle vers un Etat fédéral a été approuvée par le Parlement, mais rejetée par référendum (en 2005, à 61%), peut-être provisoirement. Le clivage entre le Sud et le Nord reste majeur, le Sud a rejeté le référendum par crainte de voir s’accélérer la disparité économique.

Quant au Royaume Uni, créé par regroupement de l’Angleterre, de l’Ecosse et du pays de Galles, la conscience identitaire de ces trois régions ainsi que de l’Irlande du Nord est restée très forte avec des différences de culture et de langue. Sa cohésion s’est montrée solide lors de la période impériale et pendant les guerres mondiales, mais les tendances centrifuges ont repris avec le Brexit et la question de la dévolution réclamée par l’Ecosse dirigée par des indépendantistes.

Ailleurs dans le monde, une des derniers grands Etats centralisés, l’Indonésie, envisage de passer au fédéralisme et son président actuel lui serait favorable. Ce serait logique compte tenu de l’immensité géographique de cet archipel et de l’exceptionnelle diversité de ses cultures et de ses langues. La situation actuelle est dramatique au Sri Lanka où la famille Rajapaksa a tenu le pouvoir central de 2005 à 2022. Ils ont lancé une guerre sanglante contre les tamouls qui s’étaient rebellés et opprimé les minorités musulmanes et leur gestion économique du pays a été catastrophique. Pour ce petit pays longtemps paisible, le choix de l’option fédérale aurait évité bien des drames et s’imposera peut-être à l’avenir.

4 La situation particulière de la France

Historiquement, la Gaule était divisée en une multitude de petits états indépendants ayant leur vie propre, et reliés par la culture celte et quelques échanges. C’était un système fédératif de chefs de tribus non formalisé mais la conquête par l’empire romain a définitivement changé la donne. Les rivalités guerrières deviennent l’enjeu majeur et se poursuivront dans les féodalités du Moyen Age auquel les rois conquérants et centralisateurs mettront fin. Comme dans d’autres pays européens, l’aventure coloniale renforcera la centralisation et la puissance du pouvoir parisien. La culture politique française associera la centralisation à la puissance politique et économique et à l’ordre public.

La Révolution de 1789 est un tournant majeur qui aurait pu initier une logique de fédéralisme. La Révolution prône l’égalité de tous les Français et de tous les territoires de la France, elle abolit les provinces, dont les différences juridiques, fiscales, culturelles entravent le fonctionnement de l’État et créent des inégalités entre citoyens. La France est partagée en « départements » géographiques égaux en tout avec un État, une langue, une école identique. Le rêve girondin était une fédération de départements autonomes, mais les jacobins s’imposeront, et Napoléon verrouille la situation en créant des structures centralisatrices comme le corps préfectoral.

L’aspiration à l’autonomie ou l’indépendance reste forte dans certaines régions, en Bretagne, au Pays Basque, mais encore plus en Corse où le premier parti autonomiste a été fondé dès 1923. À la fin des années 1950, la Corse est laissée en déshérence par Paris, la démographie et l’économie insulaires atteignent leurs plus bas niveaux, et l’effondrement de l’empire colonial fait perdre des emplois et se traduit par l’afflux de rapatriés et immigrés. La violence débute en 1975, les corses exigent de récupérer des terres attribuées aux pieds-noirs et Paris envoie ses CRS. Et comme ailleurs, la logique exclusivement sécuritaire conduit à l’escalade de la violence.

Les plastiquages sont quasi-quotidiens, mais le FLNC change de stratégie et dépose les armes en 2014, préparant la victoire des nationalistes aux élections et la direction de la collectivité territoriale. Après l’agression mortelle par un codétenu en mars 2022 d’Yvan Colonna (qui avait assassiné le préfet local en 1998), le ministre de l’Intérieur déclare être prêt à « aller jusqu’à l’autonomie de l’île. »

Les difficultés en Nouvelle Calédonie accentuent la pression décentralisatrice sur Paris. Colonie française depuis 1853, elle devient un territoire d’Outre-mer en 1946. Sa population est répartie à quasi égalité entre les colons immigrés et les habitants d’origine, les kanaks. Les indépendantistes accentuent leur pression et un accord est signé en 1988 sous l’égide du gouvernement français prévoyant un référendum sur l’indépendance dix ans après. Trois référendums successifs rejetteront l’indépendance, le dernier à une courte majorité, mais l’île aura acquis une forte autonomie de fait et de droit : depuis la loi du 19 mars 1999, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie est l’organe exécutif néo-calédonien.

C’est un tout petit pas vers une logique de fédéralisme avec l’institution d’une citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie attribuée aux citoyens français sous condition d’une durée de résidence locale qui donne le droit de vote aux élections provinciales et une priorité d’accès, à diplôme égal, à l’emploi local. L’exécutif calédonien procède de la représentation proportionnelle des groupes politiques existant au congrès. Le gouvernement est pluraliste, partagé entre les non-indépendantistes et les indépendantistes.

La Constitution française doit être révisée, mais celle de 2003 verrouille avec son nouvel article 72-3 : « La République reconnaît, au sein du peuple français, les populations d’outre-mer dans un idéal commun de liberté, d’égalité et de fraternité. » Un seul peuple français, alors que l’Accord de Nouméa, consacré par le titre XIII de la Constitution, se réfère au « peuple kanak », et que le préambule de la Constitution de 1946, confirmé par la Constitution de 1958, parle des « peuples d’outre-mer » avec lesquels « la France forme une Union fondée sur l’égalité des droits et des devoirs ».

5 La France sera-t-elle le dernier grand Etat européen hypercentralisé ?

La France est dans le peloton de tête mondial pour la part des dépenses publiques dans le PIB et malgré le haut niveau d’endettement, la pression des impôts et taxes en fait un enfer fiscal : beaucoup de sociétés et de personnes migrent vers des paradis fiscaux ou des pays plus accueillants. Certaines infrastructures et services publics sont de grande qualité, mais on peut faire mieux pour beaucoup moins cher en déconcentrant les décisions.

Les partis sont souvent à l’initiative d’une réforme vers le fédéralisme, mais en France tous les grands partis ont été centralisateurs par appât du pouvoir. C’est donc un militaire visionnaire qui, après avoir réussi la décolonisation et mis fin à la douloureuse guerre d’Algérie, s’attaqua au mur mental de la centralisation jacobine en proposant un référendum sur la décentralisation en 1969. Elle sera rejetée, mais suivra son cours méandreux. Les régions seront d’abord un simple découpage géographique, puis des établissements publics et enfin des collectivités territoriales avec des élus dialoguant directement avec l’échelon européen.

Heureusement pour la France, la déconcentration géographique du pouvoir national progressera avec la montée en puissance de l’Europe et des régions. L’Europe n’est pas toujours bien vue en France, mais la gestion monétaire y est efficace pour contrôler l’inflation, c’est un recours pour les citoyens défendant leur liberté, de nombreux programmes européens font l’unanimité comme Erasmus, elle aide les régions pauvres, et face à Poutine on ne peut se passer d’un front européen.

En 2018, le président Macron déclare : « Ce que nous ferons pour les institutions de la République, je souhaite le faire pour nos territoires. Notre France est diverse et l’intimité des décideurs publics avec le terrain de leur action est importante. La centralisation jacobine traduit la peur de perdre du pouvoir. Osons expérimenter, déconcentrer, c’est indispensable pour les territoires ruraux et les quartiers difficiles ; osons conclure avec nos territoires et nos élus de vrais pactes girondins fondés sur la confiance et sur la responsabilité ». Ni à ce moment, ni après (à ma connaissance), il n’ose parler de fédéralisme.

Il se limite à « une nouvelle forme de décentralisation, celle de la norme, succédant à celle des compétences ». Comme l’indique l’exposé de motifs de la loi constitutionnelle (qui sera abandonnée), un « droit à la différenciation entre collectivités territoriales », complèterait le droit à l’expérimentation en ouvrant « la possibilité d’une différenciation pérenne ». Cet exposé fait référence à la Corse pour y créer une fiscalité spécifique et aux territoires d’outre-mer qui pourront bénéficier d’un régime de différenciation des normes après habilitation en conseil des ministres et droit de regard du Parlement.

Dans son expression publique, le pouvoir français ouvre à peine la porte vers une évolution vers le fédéralisme, seule solution pour porter durablement remède aux dysfonctionnements politiques et administratifs de la France qui étouffent la vie et la créativité de la société civile. Il est possible et même vraisemblable que le sujet ait été débattu en petit comité et jamais évoqué parce qu’il était trop tôt pour le faire en 2018. Mais avec la réélection d’un président qui ne peut se représenter, le recours à un référendum national est dans ses prérogatives et ne déstabilisera pas sa situation politique.

Bien au contraire, il est urgent de prévenir le risque qui ne peut être écarté de l’élection d’un président incompétent et/ou extrémiste en 2024 disposant de trop de pouvoirs.